AUDITORIA NO SETOR PUBLICO FEDERAL
Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA
AUDITORIA NO SETOR
PUBLICO FEDERAL
O Poder Executivo
Federal, composto por diversos Ministérios, Secretarias, órgãos da
administração direta e indireta, conta com um sistema de controle interno
próprio, dentro do Poder, que executa auditorias, fiscalizações e inspeções em
todo o patrimônio público. Os Poderes Legislativo e Judiciário também contam
com secretarias de controle interno, ou departamentos de auditoria interna,
hierarquicamente ligados ao Presidente de cada órgão.
Por ora, devemos abster-nos no estudo
dos controles internos do Legislativo e Judiciário, pois o controle interno do
Poder Executivo é bem mais amplo, editando, inclusive, normativos, com relação
à auditorias, utilizados pelos outros Poderes.
O Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal visa à avaliação da ação governamental, da gestão dos
administradores públicos federais e da aplicação de recursos públicos por entidades
de Direito Privado, por intermédio da fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial.
A
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
para atingir as finalidades constitucionais, consubstancia-se nas técnicas de
trabalho desenvolvidas no âmbito do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal, denominadas de auditoria e fiscalização.
O Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal tem como finalidades:
a)
avaliar o cumprimento
das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e
dos orçamentos da União;
b)
comprovar a legalidade
e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à eficiência da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da Administração
Pública Federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de
direito privado;
c)
exercer o controle
das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
União; e
d)
apoiar o controle
externo no exercício de sua missão institucional.
O Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
para atingir as finalidades básicas compreende o seguinte conjunto de
atividades essenciais:
a) a avaliação do cumprimento
das metas do Plano Plurianual que visa a comprovar a conformidade da sua
execução;
b) a avaliação da execução dos
programas de governo que visa a comprovar
o nível de execução das metas, o
alcance dos objetivos e a adequação do gerenciamento;
c) a avaliação da execução dos
orçamentos da União que visa a comprovar a conformidade da execução com os
limites e as destinações estabelecidas
na legislação pertinente;
d) a avaliação da gestão dos administradores públicos federais que
visa a comprovar a legalidade e a legitimidade dos atos e examinar os
resultados quanto à economicidade, eficiência e eficácia da gestão
orçamentária, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais;
e) o controle das operações de
crédito, avais, garantias, direitos e haveres da União que visa a aferir a sua
consistência e a adequação;
f) a avaliação da aplicação de recursos públicos
por entidades de Direito Privado que visa
a verificação do cumprimento do objeto avençado;
g) a
avaliação das aplicações das subvenções que visa avaliar o resultado da
aplicação das transferências de recursos concedidas pela União às entidades,
públicas e privadas, destinadas a cobrir despesas com a manutenção dessas
entidades, de natureza autárquica ou
não, e das entidades sem fins lucrativos; e
h) a
avaliação das renúncias de receitas que visa avaliar o resultado da efetiva
política de anistia , remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de
isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de
cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
O
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal presta apoio ao órgão de
controle externo no exercício de sua missão institucional. O apoio ao controle externo, sem
prejuízo do disposto em legislação específica, consiste no fornecimento de
informações e dos resultados das ações do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal.
O Sistema de Controle Interno
do Poder Executivo Federal presta orientação aos administradores de bens e
recursos públicos nos assuntos pertinentes à área de competência do Sistema de
Controle Interno, inclusive sobre a
forma de prestar contas. Essa atividade
não se confunde com as de consultoria e assessoramento jurídico que competem a
Advocacia Geral da União e a seus respectivos órgãos e unidades, consoante
estabelecido pela Lei Complementar n.º 73, de 10 de fevereiro de 1993.
As atividades a cargo do Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo Federal destinam-se, preferencialmente, a subsidiar:
a)
o exercício da direção superior da Administração Pública Federal, a cargo
do Presidente da República;
b)
a supervisão ministerial;
c)
o aperfeiçoamento da gestão pública nos aspectos de formulação,
planejamento, coordenação, execução e monitoramento das políticas públicas; e
d)
os órgãos responsáveis pelas ações de planejamento, orçamento, finanças,
contabilidade e administração federal, no ciclo de gestão governamental.
São atividades complementares do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal:
Contas do Presidente da República - A elaboração da
prestação de contas do Presidente da República visa a atender ao disposto no
art. 84, inciso XXIV, da Constituição Federal, em consonância com as instruções
estabelecidas pelo Tribunal de Contas da União. Essa atividade consiste em
receber as informações dos órgãos que executam os orçamentos da União, avaliar
a consistência das mesmas e encaminhá-las ao Tribunal de Contas da União. Faz
parte dessa função a emissão de parecer quadrimestral sobre o cumprimento da
Lei de Responsabilidade Fiscal, por parte do Poder Executivo Federal.
A
Prestação de Contas Anual do Presidente da República, a ser encaminhada ao
Congresso Nacional, será elaborada pela Secretaria Federal de Controle Interno
do Ministério da Fazenda, conforme previsto no inciso VIII, do artigo 11, do
Decreto n.º 3.591, de 6 de setembro de 2000, e terá a seguinte composição:
I - Relatório de
Atividades do Poder Executivo;
II – Execução do Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social ;
III – Balanços da Administração
Indireta e Fundos;
IV – Execução do Orçamento de
Investimento das Empresas Estatais.
Os
procedimentos e a padronização a serem
adotados na elaboração da Prestação de Contas Anual do Presidente da República,
serão publicados pela Secretaria Federal de Controle Interno do Ministério da
Fazenda.
Tomada de Contas
Especial - A Tomada de Contas Especial/TCE é um
processo administrativo, instaurado pela autoridade administrativa competente,
quando se configurar omissão no dever de prestar contas, a não comprovação da
aplicação dos recursos repassados pela União, da ocorrência de desfalque ou
desvio de dinheiros, bens e valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer
ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário.
A obrigatoriedade de instauração da TCE está
disposta no artigo 8º, da Lei n.º 8.443/92, sendo este um procedimento de
exceção que visa apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o
dano causado ao erário sempre que a Administração Pública tiver que ser
ressarcida de prejuízos que lhe foram causados.
A atuação dos órgãos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal sobre os processos de TCE, dar-se-á em conformidade com as orientações
e disposições próprias e as emanadas do Tribunal de Contas da União - TCU.
Análise de Processos de Pessoal - A análise de processos de pessoal consiste na análise dos atos de
admissão, desligamento, aposentadoria, reforma e pensão e visa a subsidiar o
Tribunal de Contas da União no cumprimento do disposto no inciso III, do art.
71, da Constituição Federal, que trata da apreciação dos atos de pessoal,
quanto à legalidade, para fins de registro.
Avaliação das
Unidades de Auditoria Interna - A
avaliação das unidades de auditoria interna das entidades da Administração
Indireta Federal consiste em avaliar o desempenho das mesmas e visa comprovar
se estão estruturadas de forma adequada,
realizando suas funções de acordo com os respectivos planos de trabalho
e observando as normas desta Instrução Normativa, naquilo que lhes forem
aplicáveis, especificamente o capítulo X.
FINALIDADES E OBJETIVOS DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL
A auditoria tem por
objetivo primordial o de garantir resultados operacionais na gerência da coisa
pública. Essa auditoria é exercida nos meandros da máquina pública em todos as
unidades e entidades públicas federais, observando os aspectos relevantes
relacionados à avaliação dos programas de governo e da gestão pública.
Cabe ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, por intermédio da técnica de auditoria, dentre outras atividades:
I.
realizar auditoria
sobre a gestão dos recursos públicos federais sob a responsabilidade dos órgãos
públicos e privados, inclusive nos projetos de cooperação técnica junto a
Organismos Internacionais e multilaterais de crédito;
II.
apurar os atos e
fatos inquinados de ilegais ou de irregulares, praticados por agentes públicos
ou privados, na utilização de recursos públicos federais e, quando for o caso,
comunicar à unidade responsável pela contabilidade para as providências
cabíveis;
III.
realizar auditorias
nos sistemas contábil, financeiro, de pessoal e demais sistemas administrativos
e operacionais;
IV.
examinar a
regularidade e avaliar a eficiência e eficácia da gestão administrativa e dos
resultados alcançados nas Ações de governo;
V.
realizar auditoria nos
processos de Tomada de Contas Especial; e
VI.
apresentar subsídios
para o aperfeiçoamento dos procedimentos administrativos e gerenciais e dos
controles internos administrativos dos órgãos da Administração Direta e
entidades da Administração Indireta Federal.
A finalidade básica
da auditoria é comprovar a legalidade e legitimidade dos atos e fatos
administrativos e avaliar os resultados alcançados, quanto aos aspectos de
eficiência, eficácia e economicidade da gestão orçamentária, financeira,
patrimonial, operacional, contábil e finalística das
unidades e das entidades da administração pública, em todas as suas esferas de
governo e níveis de poder, bem como a aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado, quando legalmente autorizadas nesse sentido.
ABRANGÊNCIA DE
ATUAÇÃO
A
abrangência de atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal inclui as atividades de gestão das unidades da administração direta,
entidades da Administração Indireta Federal, programas de trabalho, recursos e
sistemas de controles administrativo, operacional e contábil, projetos
financiados por recursos externos, projetos de cooperação junto a organismos
internacionais, a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante contratos de gestão, transferências a fundo, convênio, acordo, ajuste
ou outro instrumento congênere.
Estão
sujeitos à atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal
quaisquer pessoas física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou
pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de
natureza pecuniária.
As
pessoas física ou jurídica, pública ou privada, sujeitam-se à atuação do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal mediante os seguintes
processos:
I) Tomada de Contas;
a) os ordenadores de despesas das unidades da Administração Direta
Federal;
b) aqueles que arrecadem, gerenciem ou guardem dinheiros, valores e bens
da União, ou que por eles respondam; e
c) aqueles que, estipendiados ou não pelos cofres públicos, e que, por
ação ou omissão, derem causa a perda, subtração, extravio ou estrago de
valores, bens e materiais da União pelos quais sejam responsáveis.
II) Prestação de Contas:
a) os dirigentes das entidades supervisionadas da Administração Indireta
Federal;
b) os responsáveis por entidades ou organizações, de direito público ou
privado, que se utilizem de contribuições para fins sociais, recebam subvenções
ou transferências à conta do Tesouro;
c) as pessoas físicas que recebam recursos da União, para atender
necessidades previstas em Lei específica.
Os tipos de unidades e entidades são:
I.
unidades da Administração Direta
Federal: compreende os serviços integrados na estrutura administrativa da
Presidência da República e dos Ministérios, contempladas com dotações
orçamentárias e recursos financeiros, denominadas unidades gestoras; e
II.
entidades supervisionadas da
Administração Indireta Federal: compreende as entidades dotadas de
personalidade jurídica própria, nas seguintes categorias:
a) autarquias;
b) fundações públicas;
c) empresas públicas;
d) sociedades de economia mista;
e) serviços sociais autônomos (entidades paraestatais);
f) fundos constitucionais, especiais, setoriais e de investimentos;
g)
empresas
subsidiárias integrais, controladas, coligadas ou quaisquer outras de cujo capital o poder público tenha o controle
direto ou indireto;
h) empresas supranacionais de cujo capital social a União participe de forma
direta ou indireta, nos termos de seus tratados constitutivos, inclusive em
virtude de incorporação ao patrimônio público;
i)
projetos
que administrem recursos externos e de cooperação técnica junto a organismos
internacionais;
j)
agências
autônomas, executivas e reguladoras;
k) organizações sociais regidas por contrato de gestão;
l) outras definidas em lei.
FORMAS E TIPOS DE
AUDITORIA
FORMAS
- As auditorias serão executadas das
seguintes formas:
Direta – trata-se das atividades de auditoria executadas diretamente por
servidores em exercício nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, sendo subdividas em:
Indireta – trata-se das atividades de auditoria executadas com a participação de
servidores não lotados nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer
instituições da Administração Pública Federal ou entidade privada.
Simplificada – trata-se das atividades de
auditoria realizadas, por servidores em exercício nos Órgãos Central,
setoriais, unidades regionais ou setoriais do Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal, sobre informações obtidas por meio de exame de
processos e por meio eletrônico, específico das unidades ou entidades federais,
cujo custo-benefício não justifica o deslocamento de uma equipe para o órgão.
Essa forma de execução de auditoria pressupõe a utilização de indicadores de
desempenho que fundamentam a opinião do agente executor das ações de
controle.
TIPOS - A auditoria classifica-se nos seguintes tipos:
Auditoria de
Avaliação da Gestão: esse tipo de auditoria objetiva emitir
opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução
de contratos, acordos, convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos
dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da
União ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos:
exame das peças que instruem os processos de tomada ou prestação de contas;
exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos;
verificação da eficiência dos sistemas de controles administrativo e contábil;
verificação do cumprimento da legislação pertinente; e avaliação dos resultados
operacionais e da execução dos programas de governo quanto à economicidade,
eficiência e eficácia dos mesmos.
Auditoria de
Acompanhamento da Gestão: realizada ao longo dos processos de
gestão, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os
efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade ou entidade federal,
evidenciando melhorias e economias
existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão
institucional.
Auditoria Contábil: compreende o exame dos registros e documentos e na coleta de informações
e confirmações, mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do
patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto. Objetivam obter elementos comprobatórios
suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de
acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações
deles originárias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a
situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período
administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas. Tem por
objeto, também, verificar a efetividade e a aplicação de recursos externos,
oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou
entidades públicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos com
vistas a emitir opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações
financeiras.
Auditoria
Operacional: consiste em avaliar as ações gerenciais e os
procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades
ou entidades da administração pública federal, programas de governo, projetos,
atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a
gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando
auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de
recomendações, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e
aumentar a responsabilidade gerencial. Este tipo de procedimento auditorial,
consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a
aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de
forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus
programas governamentais e sistemas informatizados.
Auditoria Especial: objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de
natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender determinação
expressa de autoridade competente. Classifica-se nesse tipo os demais trabalhos
auditoriais não inseridos em outras classes de atividades.
1. O
servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, no
exercício de suas funções, terá livre acesso a todas as dependências do órgão
ou entidade examinado, assim como a documentos, valores e livros considerados
indispensáveis ao cumprimento de suas atribuições, não lhe podendo ser
sonegado, sob qualquer pretexto, nenhum processo, documento ou informação,
devendo o servidor guardar o sigilo das informações caso elas estejam
protegidas legalmente.
2. Quando
houver limitação da ação, o fato deverá ser comunicado, de imediato, por
escrito, ao dirigente do órgão ou entidade examinada, solicitando as
providências necessárias.
3. Planejamento
dos Trabalhos ‑ o trabalho realizado pelo Sistema de Controle Interno do
Poder Executivo Federal deve ser adequadamente planejado, consoante disposições
contidas no Capítulo III desta Instrução Normativa.
I.
Exame
Preliminar ‑ com o objetivo de obter os elementos necessários ao
planejamento dos trabalhos, o servidor
do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve examinar as
informações constantes da ordem de serviço e dos planos estratégico e
operacional a que se vincula o objeto do controle. Para tanto, deve considerar
a legislação aplicável, normas e instruções vigentes, bem como os resultados
dos últimos trabalhos realizados e diligências pendentes de atendimento, quando
for o caso.
II.
Elaboração
do programa de trabalho ‑ o programa de trabalho consta da ordem de
serviço preparada pela área de controle que elabora o plano estratégico e
operacional. A elaboração de um adequado programa de trabalho exige: a) a
determinação precisa dos objetivos do exame, ou seja, a identificação sobre o
que se deseja obter com a auditoria e a fiscalização; b) a identificação do
universo a ser examinado; c) a definição e o alcance dos procedimentos a serem
utilizados; d) a localização do objeto ou unidade examinada; e) o
estabelecimento das técnicas apropriadas; f) a estimativa dos homens x horas
necessários à execução dos trabalhos; e g) referência quanto ao uso de material
e/ou documentos de exames prévios ou outras instruções específicas.
4. Avaliação
dos controles internos administrativos – quando ficar identificado na ordem de
serviço a necessidade de avaliação dos controles internos administrativos, o
servidor do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal deve efetuar
um adequado exame com vistas à avaliação da capacidade e da efetividade dos
sistemas de controles internos administrativos – contábil, financeiro,
patrimonial, de pessoal, de suprimento de bens e serviços e operacional ‑
das unidades da administração direta, entidades da administração indireta,
projetos e programas.
I.
Capacidade
dos sistemas de controle interno administrativo ‑ avaliar os
procedimentos, políticas e registros que compõem os controles, com o objetivo
de constatar se estes proporcionam razoável segurança de que as atividades e
operações se realizam, de forma a possibilitar o atingimento das metas, em
termos satisfatórios de economia, eficiência e eficácia.
II.
Efetividade
‑ realizar exame das operações que se processam nos sistemas de controle
interno administrativo, com o propósito de verificar se os procedimentos,
políticas, mecanismos, registros e outros dados
relevantes, funcionam de acordo com o previsto e se os objetivos de
controle estão sendo atendidos, de forma permanente, sem desvios.
III.
Exame
dos objetivos de controle – as unidades e entidades adotam sistemas de controle
interno administrativo que compreendem um plano de organização e de todos os
métodos e procedimentos, de forma ordenada, para: proteger seus recursos; obter
informações oportunas e confiáveis; e promover a eficiência operacional,
assegurar a observância das leis, normas e políticas vigentes, com o intuito de
alcançar o cumprimento das metas e objetivos estabelecidos. Deverá, ainda:
a)
certificar
a existência e propriedade dos procedimentos e mecanismos de salvaguarda dos
recursos humanos, financeiros e materiais, assim como do devido uso e
funcionamento dos mesmos;
b)
constatar se os sistemas de registros
incluem a totalidade das operações realizadas e se os métodos e procedimentos
utilizados permitem confiar se as informações, financeira e operacional,
oriundas daqueles, refletem, adequadamente, a boa e regular utilização dos recursos, bem como o cumprimento das
metas e dos objetivos dos programas;
c) &nbs