CONCEITUAÇÃO
E CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA PÚBLICA
Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA
CONCEITUAÇÃO E
CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA PÚBLICA
RECEITA PÚBLICA
As Receitas Públicas são consideradas ingressos financeiros no
patrimônio público. Podem ser classificadas, acima de tudo, em dois grandes
grupos:
·
Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança
por serviços prestados pelo Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio
público. São receitas como na iniciativa privada, que têm uma origem real num
bem ou serviço vendido, faturados sob a forma de preços públicos ou tarifas,
sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o serviço ou o bem.
·
Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio
nome diz, são derivadas de outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes,
sem nenhuma contraprestação específica, como no caso dos impostos ou com alguma
contraprestação, mas de caráter obrigatório, independentemente do uso do
serviço, como no caso das taxas. Além disto, enquadram-se na definição os
demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a contribuição de
melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos compulsórios.
O ingresso das receitas nos cofres públicos ocorre em 3
estágios, conforme discriminados a seguir:
·
Lançamento – ato na repartição competente (que pode
ser a Receita Federal ou qualquer outro órgão público que receba recursos) que
reconhece o crédito e inscreve o débito, identificando o devedor, valor, etc.
·
Arrecadação – pagamentos dos contribuintes à rede
bancária ou repartição competente
·
Recolhimento – entrega da arrecadação pelas repartições
ou bancos ao Tesouro Nacional
Obs. Há
alguns autores que indicam a PREVISÃO da receita no Orçamento como um estágio,
antes do lançamento, perfazendo 4 os estágios da despesa.
A classificação orçamentária da receita por categoria econômica
divide a receita em dois grandes grupos: as
receitas correntes e as receitas de capital.
São correntes as receitas derivadas de tributos, contribuições,
ou receitas originárias da venda do patrimônio, receitas industriais, etc.
São receitas de capital aquelas
decorrentes de operações de crédito ou empréstimos, originárias da venda ou
alienação de bens, etc. Apresentamos abaixo, a classificação orçamentária da
despesas segundo o Manual Técnico de Orçamento – MTO-02 da Secretaria de
Orçamento Federal (SOF/MPO):
·
RECEITAS
CORRENTES - tributária, de contribuições, patrimonial,
industrial, agropecuária, de serviços, transferências correntes e outras
receitas correntes
·
RECEITAS
DE CAPITAL – operações de crédito, amortização de empréstimos, alienação de
bens, transferências de capital, outras receitas de capital.
DESPESA PÚBLICA
A despesa compreende os recursos
gastos na gestão, a serem computados na apuração do resultado do exercício. São
os gastos realizados pelos órgãos públicos em bens e serviços, com a dotação
autorizada pelo orçamento. As despesas, para serem incorridas no serviço
público, precisam estar autorizadas na lei orçamentária.
Segundo
a classificação econômica da despesa, as despesas são desdobradas nas
seguintes categorias econômicas:
a) DESPESAS CORRENTES
Compreendem as de Pessoal e
Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida Interna e Externa e Outras
Despesas Correntes, observadas as conceituações existentes nos dispositivos
legais e normas pertinentes em vigor.
b) DESPESAS DE CAPITAL
Correspondem às de
Investimentos, Inversões Financeiras, Amortização da Dívida Interna, Amortização
da Dívida Externa e Outras Despesas de Capital, observadas
as conceituações legais pertinentes em vigor.
CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS SEGUNDO A
FINALIDADE, NATUREZA E AGENTE (CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL E ECONÔMICA)
Passamos,
a seguir, a abordar a questão da classificação orçamentária da despesa,
conforme dispõe o Manual Técnico de Orçamento -02 (SOF/MPOG).
A
classificação funcional da despesa é composta por um rol de funções e
subfunções pré-fixadas, agregando os gastos públicos por área de ação governamental,
nas três esferas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos
Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a
consolidação nacional dos gastos do setor público. As funções têm subfunções
atreladas, mas as subfunções podem ser combinadas com diferentes funções
daquelas as quais estejam vinculadas.
A
função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que
competem ao setor público.
A função “Encargos Especiais” engloba
as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser
gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos,
indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.
A
subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado
subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação, a subfunção
identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.
As subfunções
poderão ser combinadas com funções diferentes.
Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação
(projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função.
Exemplo
1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser
classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571
“Desenvolvimento Científico” e na função n.° 10 “Saúde”.
Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos
Transportes será classificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos
Humanos” e na função n.° 26 “Transportes”.
Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui
para um determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será
classificada na subfunção n.° 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n.°
20 “Agricultura”.
PROGRAMAS
Há
convergência entre as estruturas do PPA e do orçamento anual a partir do
programa, “módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de
estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o
que confere a esses documentos uma integração desde a origem, sem a
necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos
diversificados. O programa age como único módulo integrador, e os projetos e as
atividades, como instrumento de realização dos programas.
Cada programa
contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa
tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir
o objetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A
cada projeto ou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado
por sua unidade de medida, dá origem à meta.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de
programação denominada operações especiais.
O
programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um
conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido,
mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um
problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.
Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser
estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos
definidos, para o período, no PPA. A ação finalística
é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da
sociedade.
São três os tipos de programas previstos:
Programas Finalísticos
São programas que
resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Seus atributos
básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), fórmulas de cálculo do índice, órgão(s), unidades
orçamentárias e unidade responsável pelo programa.
O indicador quantifica a
situação que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto
das ações sobre o público alvo.
Programas de Gestão de
Políticas Públicas
Os Programas de Gestão
de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento,
controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação,
coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As ações
deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial.
Os programas de gestão
de políticas públicas assumirão denominação específica de acordo com a missão
institucional de cada órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”.
Seus atributos básicos
são: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade
responsável pelo programa.
Programas de Serviços ao
Estado
Programas de Serviços ao
Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado,
por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são:
denominação, objetivo, indicador(es),
órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.
São
de três naturezas diferentes as ações de governo que podem ser classificadas
como categorias de programação orçamentária: atividade, projeto e operação
especial.
Os projetos e atividades são os instrumentos orçamentários de viabilização dos
programas. Estão assim conceituados:
Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo
e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de
governo.
Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período
limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou
o aperfeiçoamento da ação de governo.
Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da
função “Encargos Especiais”. Porém um grupo importante de ações com a natureza
de operações especiais quando associadas a programas finalísticos
podem apresentar produtos associados.
São despesas passíveis
de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos,
pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título (não
confundir com descentralização), fundos de participação, operações de
financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem,
indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a
organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras.
Com
exceção do pagamento de inativos, que integra uma função específica, as demais
operações serão classificadas na função “encargos especiais”.
As atividades, projetos e operações especiais
serão desdobradas para especificar a localização
geográfica integral ou parcial das respectivas atividades, projetos e operações
especiais, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade e da
denominação do produto.
A
localização do gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da
elaboração, é onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta
orçamentária.
CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA SEGUNDO A NATUREZA DO GASTO
A - CATEGORIAS ECONÔMICAS
3 - Despesas Correntes
4 - Despesas de Capital
3 - Despesas Correntes
Classificam-se
nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a
formação ou aquisição de um bem de capital.
4 - Despesas de Capital
Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que
contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
B - GRUPOS DE DESPESA
1 - Pessoal e Encargos
Sociais
2 - Juros e Encargos da
Dívida (18)
3 - Outras Despesas
Correntes (18)
4 - Investimentos (18)
5 - Inversões Financeiras
(18)
6 - Amortização da Dívida (11) (17) (18)
1 - Pessoal e Encargos
Sociais
Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivo exercício
de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos
proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de
responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, bem como
soldo, gratificações, indenizações regulares e eventuais, exceto diárias, e
adicionais, previstos na estrutura remuneratória dos militares das Forças
Armadas. (14) (19)
2 - Juros e Encargos da
Dívida
Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos
de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida
pública mobiliária federal.
3 - Outras Despesas
Correntes
Despesas com
aquisição de material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física
sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica, independentemente da forma
contratual, e outras da categoria econômica "Despesas Correntes" não
classificáveis nos grupos anteriores.
4 - Investimentos
Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com
a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas,
bem assim com os programas especiais de trabalho (regime de execução especial)
e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 - Inversões Financeiras
Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em
utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou
entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe
aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.
6 -
Amortização da Dívida
Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da
atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa,
contratual ou mobiliária.
C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO
15 - Transferências Intragovernamentais
a Entidades não Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social
20 - Transferências à
União
30 - Transferências a
Estados e ao Distrito Federal
40 - Transferências a
Municípios
50 - Transferências a
Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
60 - Transferências a
Instituições Multigovernamentais
71 - Transferências ao
Exterior - Governos
72 - Transferências ao
Exterior - Organismos Internacionais
73 - Transferências ao
Exterior - Fundos Internacionais
90 - Aplicações Diretas
15 – Transferências Intragovernamentais a Entidades não Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social.
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades não
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
Social, dentro da mesma esfera de governo.
20 - Transferências à
União
Despesas realizadas mediante transferência
de recursos financeiros à União pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito
Federal.
30 - Transferências a
Estados e ao Distrito Federal
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos
Municípios aos Estados e ao Distrito Federal.
40 - Transferências a
Municípios
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos
Estados aos Municípios.
50 - Transferências a
Instituições Privadas sem Fins Lucrativos
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins
lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.
60 - Transferências a
Instituições Multigovernamentais
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas e
mantidas por dois ou mais níveis de governo.
71 - Transferências ao
Exterior – Governos
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a órgãos e entidades
governamentais pertencentes a outros países.
72 - Transferências ao
Exterior - Organismos Internacionais
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a Organismos
Internacionais, decorrente de compromissos firmados anteriormente, inclusive
aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
73 - Transferências ao
Exterior - Fundos Internacionais
Despesas
realizadas mediante transferência de recursos financeiros a fundos instituídos
por diversos países, em decorrência de lei específica.
90 - Aplicações Diretas
Aplicações dos créditos orçamentários realizadas diretamente pela unidade orçamentária detentora
do crédito orçamentário, ou mediante descentralização a outras entidades
integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, no âmbito da mesma
esfera de governo.
D - ELEMENTOS DE DESPESA
01 - Aposentadorias e Reformas
03 - Pensões
04 - Contratação por Tempo Determinado
05 - Outros Benefícios
Previdenciários
06 - Benefício Mensal ao Deficiente e
ao Idoso
07 - Contribuição a Entidades Fechadas de
Previdência
08 - Outros Benefícios
Assistenciais
09 - Salário-Família
10 - Outros Benefícios de
Natureza Social
11 - Vencimentos e Vantagens
Fixas - Pessoal Civil
12 - Vencimentos e
Vantagens Fixas - Pessoal Militar
13 - Obrigações Patronais
14 - Diárias - Civil
15 - Diárias - Militar
16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil
17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar
18 - Auxílio Financeiro a Estudantes
19 - Auxílio-Fardamento
20 - Auxílio Financeiro a
Pesquisadores
21 - Juros sobre a Dívida
por Contrato
22 - Outros Encargos
sobre a Dívida por Contrato
23 - Juros, Deságios e
Descontos da Dívida Mobiliária
24 - Outros Encargos sobre
a Dívida Mobiliária
25 - Encargos sobre
Operações de Crédito por Antecipação da Receita
30 - Material de Consumo
32 - Material de Distribuição Gratuita
33 - Passagens e Despesas
com Locomoção
35 - Serviços de
Consultoria
36 - Outros Serviços de
Terceiros - Pessoa Física
37 - Locação de Mão-de-Obra
38 - Arrendamento Mercantil
39 - Outros Serviços de
Terceiros - Pessoa Jurídica
41 - Contribuições
42 - Auxílios
43 - Subvenções Sociais
44 - Subvenções
Econômicas
45 - Equalização de Preços e Taxas
46 - Auxílio-Alimentação
47 - Obrigações
Tributárias e Contributivas
48 - Outros Auxílios
Financeiros a Pessoas Físicas
49 – Auxílio – Transporte
51 - Obras e Instalações
52 - Equipamentos e
Material Permanente
61 - Aquisição de Imóveis
62 - Aquisição de Bens Para Revenda
63 - Aquisição de Títulos de Crédito
64 - Aquisição de Títulos
Representativos de Capital já Integralizado
65 - Constituição ou Aumento de Capital de
Empresas
66 - Concessão de Empréstimos
67 - Depósitos
Compulsórios
71 - Principal da
Dívida Contratual Resgatado
72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado
73 - Correção Monetária ou Cambial da
Dívida Contratual Resgatada
74 - Correção Monetária ou Cambial da
Dívida Mobiliária Resgatada
75 - Correção Monetária de Operações
de Crédito por Antecipação da Receita
76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado
77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado
81 - Distribuição de Receitas
91 - Sentenças Judiciais
92 - Despesas de
Exercícios Anteriores
93 - Indenizações e
Restituições
94 - Indenizações
Trabalhistas
95 - Indenização pela Execução de
Trabalhos de Campo
99 - Regime de Execução Especial
Para se
classificar uma despesa quanto à natureza, deve ser identificado primeiro a
categoria econômica, depois
o grupo de despesa e a modalidade de aplicação dos recursos. Para esta
classificação, é utilizado um conjunto de tabelas, cada qual associada a um
número. A agregação destes números constitui um código referente à
classificação da despesa quanto à natureza.
1o
dígito - indica a categoria econômica da despesa;
2o dígito - indica o grupo
de despesa;
3o/4o
dígitos - indicam a modalidade de aplicação; e
5o/6o
dígitos - indicam o elemento de despesa (objeto de gasto).
Classificação Institucional – é outra classificação por Órgão/Unidade
Orçamentária, encontrada no Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de
Orçamento Federal. A Unidade
Orçamentária vincula-se ao órgão. Cada Unidade Orçamentária representa uma
fatia no bolo do Orçamento. Exemplo: o MEC é o órgão 26000 na classificação
institucional. Entretanto, ele possui várias unidades orçamentárias, como as
Universidades, por exemplo, algumas fundações, etc. A estas Unidades
Orçamentárias atribui-se o número da classificação
institucional. Por exemplo: 26245 – UFRJ, 26298 – FNDE, etc.
Bibliografias:
Brasil - Ministério do Planejamento e
Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal - Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.
Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.