CONTABILIDADE PÚBLICA - CONCEITO, OBJETO, REGIME, CAMPO DE
APLICAÇÃO, LEGISLAÇÃO BÁSICA, RECEITAS E DESPESAS PÚBLICAS
Autor:
GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA
2004
CONTABILIDADE
PÚBLICA
CONCEITO, OBJETO, REGIME, CAMPO DE APLICAÇÃO, LEGISLAÇÃO BÁSICA
(LEI 4.320/64 E DECRETO 93.872/86)
Pertencem
ao exercício financeiro:
·
as receitas nele arrecadadas;
·
as despesas nele legalmente empenhadas
CAMPO DE APLICAÇÃO – Administração Pública
Federal, Estadual, Distrital e Municipal, bem como Autarquias, Fundações
Públicas, além de Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista que
participem do Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
LEI 4.320/64 à
Estatui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração dos
Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal. Foi elevada à condição de Lei Complementar pela CF/88.
DECRETO 93.872/86 à
Unificou os recursos de caixa do Tesouro Nacional e atualizou a legislação, no
capítulo sobre administração financeira (empenho, liquidação, pagamento da
despesa, suprimento de fundos, convênios, acordos ou ajustes, subvenções,
auxílios e contribuições, restos a pagar, fundos especiais, depósitos e
consignações, operações de crédito , dívida pública, etc).
RECEITA E DESPESA PÚBLICA: CONCEITO, CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA E
ESTÁGIOS
RECEITA PÚBLICA
CONCEITO - Para J.Teixeira Machado
Jr. receita é "um conjunto de ingressos financeiros com fonte e fatos
geradores próprios e permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando
o patrimônio na qualidade de elemento novo, produz-lhe acréscimos, sem, contudo
gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros".
CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA
RECEITA
·
Correntes
- tributária, de contribuições,
patrimonial, industrial, agropecuária, de serviços, transferências correntes e
outras receitas correntes.
·
Capital – operações de crédito, amortização de empréstimos,
alienação de bens, transferências de capital, outras receitas de capital.
ESTÁGIOS DA RECEITA
·
Lançamento – é o ato na repartição competente (Receita
Federal) que reconhece o crédito fiscal e inscreve o débito, identificando o
devedor, valor, etc.
·
Arrecadação
– são os pagamentos dos contribuintes
à rede bancária ou repartição competente
·
Recolhimento – é a entrega da arrecadação pelas repartições ou
bancos ao Tesouro Nacional
DESPESA
PÚBLICA
São
os gastos realizados pelos órgãos públicos em bens e serviços, com a dotação
autorizada pelo orçamento. As despesas, para serem incorridas no serviço
público, precisam estar autorizadas na lei orçamentária.
CLASSIFICAÇÃO ECONÔMICA DA DESPESA (POR NATUREZA)
A classificação da despesa por natureza depende da
"categoria econômica" onde está enquadrado o gasto (despesa corrente
ou de capital), do "grupo" a que está enquadrada a despesa (despesa
de pessoal, juros da dívida, etc), da "modalidade de aplicação" do
gasto (se ele é uma aplicação direta ou uma transferência a outro ente privado
ou público) e o "elemento da
despesa", ou seja, onde vai efetivamente ocorrer o gasto (diárias,
salários, material de consumo, etc).
As tabelas do SIAFI
ajudam a enquadrar a despesa por natureza, revelando sua categoria econômica,
grupo, modalidade e elemento. Cada um destes itens é representado por números
na tabela. Os números agrupados, na seqüência a seguir, formam a classificação
da despesa quanto à sua natureza:
1o dígito - indica a categoria econômica da despesa;
2º dígito - indica o grupo de despesa;
3o e 4º dígitos - indicam a modalidade de aplicação;
5º/6º dígitos - indicam o elemento de despesa (objeto de gasto).
Ex. 349039 459052
CATEGORIA
ECONÔMICA
3 - DESPESAS CORRENTES
4 - DESPESAS DE CAPITAL
GRUPO
DE DESPESA
1 - PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS
2 - JUROS E ENCARGOS DA DÍVIDA
3 - OUTRAS DESPESAS CORRENTES
4 - INVESTIMENTOS
5 - INVERSÕES FINANCEIRAS
6 – AMORTIZAÇÃO/REFINANCIAMENTO DA DÍVIDA
9 - OUTRAS DESPESAS DE CAPITAL
MODALIDADE
DE APLICAÇÃO
11 - TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS A AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES
12 - TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS A FUNDOS
13 - TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS A EMP.INDUST. E
AGRÍCOLAS 14 - TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS A EMP.COM. E FINANCEIRAS 19 -
TRANSFERÊNCIAS INTRAGOVERNAMENTAIS A OUTRAS ENTIDADES 20 - TRANSFERÊNCIAS À
UNIÃO 30 - TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E AO DISTRITO FEDERAL 40 - TRANSFERÊNCIAS A
MUNICÍPIOS 50 - TRANSFERÊNCIAS A INSTITUIÇÕES PRIVADAS 60 - TRANSFERÊNCIAS A
INSTITUIÇÕES MULTIGOVERNAMENTAIS
70 – TRANSFERÊNCIAS AO EXTERIOR 71 - TRANSFERÊNCIA AO EXTERIOR -
GOVERNO 72 - TRANSFERÊNCIAS A ORGANISMOS INTERNACIONAIS 73 - TRANSFERÊNCIAS A
FUNDOS INTERNACIONAIS 90 - APLICAÇÕES DIRETAS
ELEMENTO
DE DESPESAS
01 - APOSENTADORIAS E REFORMAS 03 - PENSÕES 04 - CONTRATAÇÃO POR TEMPO DETERMINADO-PESSOAL CIVIL
05 - OUTROS BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS 06 - BENEFÍCIO MENSAL AO DEFICIENTE E AO
IDOSO 07 - CONTRIBUIÇÃO A ENTIDADES FECHADAS DE PREVIDÊNCIA 08 - OUTROS
BENEFÍCIOS ASSISTENCIAIS 09 - SALÁRIO-FAMÍLIA 10 - OUTROS BENEFÍCIOS DE
NATUREZA SOCIAL 11 - VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL CIVIL 12 -
VENCIMENTOS E VANTAGENS FIXAS - PESSOAL MILITAR 13 - OBRIGAÇÕES PATRONAIS 14 -
DIÁRIAS - PESSOAL CIVIL15 - DIÁRIAS - PESSOAL MILITAR 16 - OUTRAS DESPESAS
VARIÁVEIS - PESSOAL CIVIL 17 - OUTRAS DESPESAS VARIÁVEIS - PESSOAL MILITAR18 -
AUXÍLIO FINANCEIRO A ESTUDANTES 19 - AUXÍLIO-FARDAMENTO 21 - JUROS SOBRE A
DÍVIDA POR CONTRATO 22 - OUTROS ENCARGOS SOBRE A DÍVIDA POR CONTRATO 23 -
JUROS, DESÁGIOS E DESCONTOS DA DÍVIDA MOBILIÁRIA 24 - OUTROS ENCARGOS SOBRE A
DÍVIDA MOBILIÁRIA 25 - ENCARGOS S/OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DA
RECEITA 30 - MATERIAL DE CONSUMO 32 - MATERIAL DE DISTRIBUIÇÃO GRATUITA. 33 -
PASSAGENS E DESPESAS COM LOCOMOÇÃO 35 - SERVIÇOS DE CONSULTORIA 36 - OUTROS
SERVIÇOS DE TERCEIROS - PESSOA FÍSICA 37 - LOCAÇÃO DE MÃO-DE-OBRA 38 - ARRENDAMENTO
MERCANTIL 39 - OUTROS SERVIÇOS DE TERCEIROS - PESSOA JURÍDICA 41 -
CONTRIBUIÇÕES 42 - AUXÍLIOS 43 - SUBVENÇÕES SOCIAIS 44 - SUBVENÇÕES ECONÔMICAS
45 - EQUALIZAÇÕES DE PREÇOS E TAXAS 7 – OBRIGAÇÕES TRIBUTÁRIAS E CONTRIBUTIVAS
51 - OBRAS E INSTALAÇÕES 52 - EQUIPAMENTOS E MATERIAIS PERMANENTES 61 -
AQUISIÇÃO DE IMÓVEIS 62 - AQUISIÇÃO DE BENS PARA REVENDA 63 - AQUISIÇÃO DE
TÍTULO DE CRÉDITO 64 - AQUISIÇÃO DE TÍT. REPRESENTATIVO DE CAPITAL JÁ
INTEGRALIZADO 65 - CONSTITUIÇÃO OU AUMENTO DE CAPITAL DE EMPRESAS 66 -
CONCESSÃO DE EMPRÉSTIMOS 67 - DEPÓSITOS COMPULSÓRIOS 71 -
PRINCIPAL DA DÍVIDA CONTRATUAL RESGATADA 72 - PRINCIPAL DA DÍVIDA MOBILIÁRIA
RESGATADA 73 - CORREÇÃO MONETÁRIA E CAMBIAL DA DÍVIDA POR CONTRATO 74 -
CORREÇÃO MONETÁRIA E CAMBIAL DA DÍVIDA MOBILIÁRIA 75 - CORREÇÃO MONET. DE OPER.DE CRÉDITO P/ANTECIPAÇÃO DA RECEITA91 - SENTENÇAS
JUDICIÁRIAS 92 - DESPESAS DE EXERCÍCIO ANTERIORES 93 - INDENIZAÇÕES E
RESTITUIÇÕES 99 - REGIME DE EXECUÇÃO ESPECIAL
Ex. 3.1.90.11.00
onde:
3 - Despesas Correntes
(categoria econômica)
1 - Pessoal e Encargos
Sociais (grupo)
90 - Aplicação Direta
(modalidade de aplicação)
11 - Vencimentos e Vantagens Fixas (elemento de despesa)
CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL DA
DESPESA
É outro tipo de classificação que estabelece funções
e subfunções pré-fixadas, agregando os gastos
públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Toda despesa é
classificada em funções, subfunções e programas no
Orçamento. Cada Função, Subfunção e Programa tem um
número que a identifica. A despesa no Orçamento aparece com um código sequencial de números que identifica o que está sendo
realizado. Basta consultar estes números na classificação e verificar qual
função de Governo corresponde, subfunção ou programa de Governo. Ex.
26.782.0663.2324.0003 onde 26 – função Transportes,
782 – subfunção Transporte Rodoviário e 0663 – programa Segurança nas Rodovias
Federais. Os outros números existentes (2324 e 0003) correspondem às ações
governamentais (projetos, atividades ou operações especiais) dentro do programa
0663 e as respectivas subações. Tabelas existentes no
SIDOR, sistema de dados orçamentários do Governo Federal, contém a descrição de
cada ação e subação a ser classificada no Orçamento.
Por
ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da
União, a classificação funcional permite a consolidação nacional dos gastos do
setor público. Apresentamos a seguir os conceitos envolvidos na classificação
funcional da despesa
A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de
despesa que competem ao setor público.
A função “Encargos
Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem
ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas,
ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma
agregação neutra.
A subfunção representa uma partição da função, visando agregar
determinado subconjunto de despesas do setor público.
Na nova classificação a subfunção identifica a natureza básica
das ações que se aglutinam em torno das funções.
As subfunções poderão ser
combinadas com funções diferentes.
O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Representa
o elo de ligação e integração entre o planejamento e o orçamento público (funções/subfunções do
planejamento x programas do orçamento)
Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum
preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à
solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da
sociedade.
Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais.
Toda a ação finalística do Governo
Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução
dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para
atendimento direto às demandas da sociedade.
São 3 (três) os tipos de programas previstos:
·
Programas Finalísticos
São
programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. O
indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de modo
a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo.
·
Programas de Gestão de Políticas Públicas
Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações
de gestão de Governo e serão compostos de atividades
de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e
diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e
divulgação de políticas públicas. As atividades deverão assumir as
peculiaridades de cada órgão gestor setorial.
·
Programas de Serviços ao Estado
Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e
serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse
fim específico. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades
orçamentárias e unidade responsável pelo programa.
São de três naturezas diferentes as ações de governo que podem
ser classificadas como categorias de programação orçamentária: atividade,
projeto e operação especial.
Atividade: é um
instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa,
envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e
permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de
governo.
Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo
de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num
período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a
expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.
Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta
sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da
função “Encargos Especiais”. Porém um grupo importante de ações com a natureza
de operações especiais quando associadas a programas finalísticos
podem apresentar produtos associados.
São despesas passíveis de enquadramento nesta ação (operações especiais):
amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças
judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com
descentralização), fundos de participação, operações de financiamento
(concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem, indenizações,
pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a organismos
nacionais e internacionais, compensações financeiras.
Com exceção do pagamento de inativos, que integra uma função
específica, as demais operações serão classificadas na função “encargos
especiais”.
Classificação Institucional – é a classificação por Órgão/Unidade
Orçamentária, encontrada no Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de
Orçamento Federal. A Unidade
Orçamentária vincula-se ao órgão. Cada Unidade Orçamentária representa uma
fatia no bolo do Orçamento. Exemplo: o MEC é o órgão 26000 na classificação
institucional. Entretanto, ele possui várias unidades orçamentárias, como as
Universidades, por exemplo, algumas fundações, etc.
A
estas Unidades Orçamentárias atribui-se o número da classificação
institucional. Por exemplo: 26245 – UFRJ, 26298 – FNDE, etc.
ESTÁGIOS
DA DESPESA
¨
Empenho
– é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de
pagamento pendente ou não de implemento de condição. O empenho da despesa não
pode ultrapassar o crédito recebido. O empenho da despesa é efetuado mediante
um documento denominado de Nota de Empenho (NE)
Modalidades
de empenho:
Ø Empenho ordinário - montante conhecido e pagamento de uma só vez.
Ø Empenho Global – montante conhecido, mas pagamento parcelado
(aluguéis, salários, contratos de prestação de serviços mensais como vigilância,
limpeza, etc)
Ø Empenho por estimativa – montante desconhecido, mas estimável, como
despesas com luz, telefone, etc.
¨
Liquidação
- É o segundo estágio da despesa e
consiste na verificação do direito do credor, de receber o pagamento posterior,
com base em documentos comprobatórios que atestem o cumprimento da obrigação. O
documento utilizado no SIAFI para efetuar a liquidação é a Nota de Lançamento
(NL).
¨
Pagamento
- É a última fase da despesa e consiste
na efetiva entrega de recursos financeiros ao credor, mediante documento
denominado Ordem Bancária (OB) emitido pelo SIAFI.
RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS E EXTRAORÇAMENTÁRIAS:
INTERFERÊNCIAS E MUTAÇÕES
RECEITAS E DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS - As Despesas e Receitas
Orçamentárias são classificadas no Plano de Contas nos grupos 3 – Despesas
e 4 – Receitas. Ao final do exercício, elas
são transferidas para os grupos 5- resultado diminutivo do exercício e 6-
resultado aumentativo do exercício.
Constam das contas de resultado, ainda, os seguintes grupos de
contas:
·
Interferências passivas orçamentárias àempregam-se contas deste grupo para
contabilizar a contrapartida de transferências financeiras concedidas pelas Unidades, como
cotas, repasses e sub-repasses (contas de natureza devedora).
·
Mutação passiva orçamentáriaà refere-se a contrapartida de receitas
contabilizadas pela Contabilidade Pública que na prática, não são receitas. Ex.
O recebimento, por um credor, de uma empréstimo concedido por ele mesmo, após
certo prazo, não é receita, mas para a contabilidade pública qualquer ingresso
no Patrimônio Público deve ser considerado receita. Desta forma, temos que
debitar uma conta de resultado a débito para que o resultado não fique
distorcido. No caso, a conta de mutação passiva é a conta debitada, diminuindo
o resultado gerado pela contabilização da receita.
·
Interferências ativas orçamentárias empregam-se
contas deste grupo para contabilizar a contrapartida de transferências
financeiras recebidas pela Unidade (contas de natureza credora) .
·
Mutação ativa orçamentária à refere-se a contrapartida de despesas
contabilizadas pela Contabilidade Pública que, na prática, não são despesas.
Ex. O gasto na compra de um bem, para a
contabilidade pública, deve ser registrado como despesa. Entretanto, sabemos
que um gasto na compra de um bem não deve interferir no resultado. Neste caso,
faz-se um lançamento à crédito em uma conta de mutação ativa para
contrabalançar o resultado, compensando a despesa registrada na Contabilidade
Pública que não é despesa, na prática.
Decréscimo patrimonial:
Acréscimo patrimonial
Bibliografia:
Piscitelli, Roberto Bocaccio e outros.
Contabilidade Pública. Uma Abordagem da
Administração Financeira Pública. São Paulo, Atlas, 2004.