ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA

2004

ORÇAMENTO PÚBLICO – CONCEITO E PRINCÍPIOS

O Orçamento Público é um documento legal de previsão de receitas e estimativa de despesas, a serem realizadas por um Governo em um determinado período de tempo (geralmente um ano).

Os primeiros Orçamentos que se têm notícia eram orçamentos tradicionais, que concebiam apenas ênfase ao gasto do setor público. Eram simples documentos de previsão de receita e autorização de despesas, sem nenhum vínculo ou ligação com um sistema de planejamento governamental. Simplesmente se fazia uma estimativa de quanto se ia arrecadar no ano e decidia-se onde gastar, sem nenhuma prioridade ou senso de eqüidade na distribuição de riquezas.

O Orçamento evoluiu, ao longo do tempo, para o conceito de Orçamento-Programa, segundo o qual o orçamento é um conjunto de ações vinculadas a um processo de planejamento público com objetivos e metas a alcançar durante um período de tempo (a ênfase no Orçamento-Programa é nas realizações).

O Orçamento Geral da União é um documento elaborado pelo Poder Executivo e entregue ao Poder Legislativo para discussão, aprovação e conversão em lei, contendo a previsão da arrecadação de receitas federais para o ano seguinte e a previsão da realização de despesas nos programas de Governo.

O Orçamento Geral da União (OGU) é constituído pelo Orçamento Fiscal, Orçamento da Seguridade Social e pelo Orçamento de Investimento das empresas estatais federais. Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle dos Orçamentos, que estão definidos na Constituição, na Lei 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a responsabilidade pelo sistema de Planejamento e Orçamento, e a iniciativa dos seguintes projetos de lei do (a):

· Plano Plurianual (PPA)

· Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

· Lei de Orçamento Anual (LOA)

O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa).

De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter “as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual.

O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (8 meses e meio antes do encerramento da sessão legislativa). A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento.

Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os Ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Orçamento ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano (4 meses antes do encerramento da sessão legislativa). Acompanha o projeto uma Mensagem do Presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas.

A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas leis orçamentárias dos Estados e municípios. No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o Orçamento deva ser votado e aprovado até o final de cada Legislatura (15.12). Depois de aprovado, o projeto é sancionado pelo Presidente da República e se transforma na Lei Orçamentária Anual.

A Lei Orçamentária Anual (LOA) estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas mundiais como aquelas que ocorreram na Rússia e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar Decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos Estados e municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e cria a disciplina fiscal para os três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário.

O Orçamento brasileiro tem um alto grau de vinculações – transferências constitucionais para Estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades, etc. que tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Esse excesso de vinculações e carimbos ao Orçamento levou o governo federal a propor a DRU – Desvinculação de Recursos da União, através de emenda constitucional, o que irá trazer maior flexibilidade à execução orçamentária.

Os objetivos da política orçamentária são corrigir as falhas de mercado e as distorções, visando manter a estabilidade, além de melhorar a distribuição de renda, e alocar recursos com mais eficiência nos gastos. O Orçamento também visa regular o mercado e coibir abusos, reduzir as falhas e as externalidades negativas (fatores adversos causados pela produção, como poluição, problemas urbanos, etc.), proporcionar o acesso de todos aos produtos, construir obras públicas, assegurar o cumprimento das funções elementares do Estado como justiça, segurança, saúde, educação, etc.

O Governo intervém de várias formas no mercado. Por intermédio da política fiscal e da política monetária, por exemplo, é possível controlar preços, salários, inflação, impor choques na oferta ou restringir a demanda.

Instrumentos e recursos utilizados pelo Governo para intervir na Economia:

· Política Fiscal - envolve a administração e a geração de receitas, além do cumprimento de metas e objetivos governamentais no orçamento, utilizado para a alocação, distribuição de recursos e estabilização da economia. É possível, com a política fiscal, aumentar a renda e o PIB e aquecer a economia, com uma melhor distribuição de renda.

· Política Regulatória - envolve o uso de medidas legais como decretos, leis, portarias, etc., expedidos como alternativa para se alocar, distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com o uso das normas, diversas condutas podem ser banidas, como a criação de monopólios, cartéis, práticas abusivas, poluição, etc.

· Política Monetária – envolve o controle da oferta de moeda, da taxa de juros e do crédito em geral, para efeito de estabilização da economia e influência na decisão de produtores e consumidores. Com a política monetária, pode-se controlar a inflação, preços, restringir a demanda, etc.

O Orçamento Público funciona como um balizador na Economia. Se tivermos elevados investimentos governamentais no Orçamento, provavelmente o número de empregos aumentará, assim como a renda agregada melhorará. Em compensação, um orçamento restrito em investimentos, provocará desemprego, desaceleração da economia, e decréscimo no produto interno bruto.

O Governo pode provocar orçamentos expansionistas ou gerar um orçamento recessivo. Dentre as funções básicas consubstanciadas no Orçamento Público, destacamos:

· Função alocativa - Oferecer bens e serviços (públicos puros) que não seriam oferecidos pelo mercado ou seriam em condições ineficientes (meritórios ou semipúblicos) e criar condições para que bens privados sejam oferecidos no mercado (devido ao alto risco, custo, etc.) pelos produtores, por investimentos ou intervenções, corrigir imperfeições no sistema de mercado (oligopólios, monopólios, etc.) e corrigir os efeitos negativos de externalidades.

· Função distributiva – Tornar a sociedade menos desigual em termos de renda e riqueza, através da tributação e transferências financeiras, subsídios, incentivos fiscais, alocação de recursos em camadas mais pobres da população, etc.

· Função estabilizadora – ajustar o nível geral de preços, nível de emprego, estabilizar a moeda, mediante instrumentos de política monetária, cambial e fiscal, ou outras medidas de intervenção econômica (controles por leis, limites).

PRINCÍPIOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Existem princípios básicos que devem ser seguidos para elaboração e controle do orçamento, que estão definidas na Constituição, na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A Lei nº 4.320/64 estabelece os fundamentos da transparência orçamentária (art. 2o):

"A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade".

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

· Unidade – Só existe um orçamento no exercício para cada ente federativo (Um para a União, um para cada Estado, e um para cada Município). Cada entidade de direito público deve possuir apenas um orçamento, fundamentado em uma única política orçamentária e estruturado uniformemente. Assim, existe o orçamento da União, o de cada Estado e o de cada Município.

· Universalidade – o Orçamento agrega todas as receitas e despesas dos Poderes, fundos, entidades diretas ou indiretas. A Lei orçamentária deve incorporar todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituição pública deve ficar fora do orçamento.

· Anualidade / Periodicidade – o Orçamento cobre um período limitado de um ano. No Brasil, este período corresponde ao exercício financeiro, de 01/01 a 31/12. Estabelece um período limitado de tempo para as estimativas de receita e fixação da despesa, ou seja, o orçamento deve compreender o período de um exercício, que corresponde ao ano fiscal.

· Legalidade – O Orçamento é uma peça legal, e como tal, é sempre objeto de uma lei específica.

· Exclusividade – O Orçamento só versa sobre matéria orçamentária, podendo conter autorização para abertura de créditos suplementares e operações de crédito, ainda que por antecipação da receita.

· Especificação ou discriminação ou especialização – São vedadas autorizações globais no Orçamento. As despesas devem ser especificadas, no mínimo, por modalidade de aplicação.

· Publicidade – O Orçamento deve ser divulgado no Diário Oficial da União.

· Equilíbrio – As despesas autorizadas no Orçamento devem ser sempre iguais às Receitas Previstas (se possível). Não pode haver um desequilíbrio acentuado nos gastos.

· Orçamento-Bruto - A receita e a despesa, constantes do Orçamento, exceto as constitucionais (transferências constitucionais), devem aparecer pelo valor total ou valor bruto, sem deduções.

· Não-afetação ou não-vinculação – É vedada a vinculação de impostos a órgão, fundo ou despesa, exceto as transferências constitucionais, para manutenção e desenvolvimento do ensino, FPE, FPM, etc. e as garantias às operações de crédito por antecipação da receita.

· Programação – Na elaboração do Orçamento, há que se obedecer a determinadas classificações orçamentárias previamente existentes. Em primeiro lugar é preciso identificar a função a que pertence a despesa do Governo (Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, Transportes, etc.). A função é o nível mais elevado de uma das classificações orçamentárias denominada classificação funcional da despesa. As funções, na classificação funcional, se dividem em subfunções, que se dividem, por sua vez, em programas, com projetos, atividades ou operações especiais a realizar no tempo. Programar uma despesa nada mais é do que enquadrá-la em classificações, de maneira a ficar claramente definido o que a despesa corresponde, se ela é um projeto do Governo, ligada a qual programa, dentro de qual função, etc. Esta classificação da despesa em funções, subfunções, programas, projetos, atividades e operações especiais, é a própria programação do Orçamento. Agora, nem sempre uma subfunção precisa corresponder a uma função da classificação, por exemplo. Nem um programa necessariamente precisa estar classificado na subfunção correspondente. Ou seja, nem sempre a programação da despesa precisa corresponder a uma regra típica. Quando uma despesa é classificada em um programa não correspondente a uma subfunção ou função da classificação, dizemos que ocorreu uma regra de atipicidade na classificação da despesa.

Bibliografias:

Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal - Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.

Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.