O ORÇAMENTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: PLANO
PLURIANUAL (PPA), LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) E LEI ORÇAMENTÁRIA
ANUAL (LOA).
Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA
2004
O ORÇAMENTO
NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988: PLANO PLURIANUAL (PPA), LEI DE DIRETRIZES
ORÇAMENTÁRIAS (LDO) E LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA).
O Plano Plurianual (PPA) é uma lei
ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso
Nacional (Câmara e Senado), sob a forma do regimento comum. É válido a partir
do ano seguinte ao ano de início do mandato presidencial até um ano depois do
fim do mandato (já no próximo governo).
O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e
metas para as despesas de capital (e outras dela decorrentes) e para os
programas de duração continuada.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO) também é uma lei ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas
Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) sob a forma do regimento comum. A
LDO estabelece as metas e prioridades do Governo Federal, incluindo as despesas
de capital para exercício subseqüente, orienta a elaboração da LOA, dispõe
sobre alterações na legislação tributária e, ainda, estabelece a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO pode ser alterada
depois de editada e publicada, mas as alterações têm que ser compatíveis com o
PPA.
A Lei Orçamentária Anual (LOA), como
ambos os dispositivos anteriores, é uma lei ordinária, votada por maioria
simples nas duas Casas do Congresso Nacional, sob a forma do regimento comum.
Envolve o Orçamento Fiscal e da Seguridade (Administração direta e indireta)
dos Poderes da União, fundos, órgãos e entidades, além do Orçamento de
Investimento das empresas estatais (empresas com maioria do capital social c/
direito a voto da União). Os orçamentos fiscal e de
investimentos têm a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo o
critério populacional de cada região.
A LOA deve conter demonstrativo
regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, das isenções, anistias,
remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e
creditícia.
A LOA pode conter autorização p/
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito (e
geralmente contém!!!).
A iniciativa de elaboração da LOA é
do Poder Executivo, mas a competência legal para apreciação é do Poder
Legislativo, mediante votação em ambas as casas do Congresso Nacional.
O início do projeto de lei se dá com o apresentação das propostas orçamentárias elaboradas pelas
unidades responsáveis diretamente pela execução do orçamento, apresentando os
programas, com suas atividades e projetos, que constarão no Orçamento. Após à apresentação
das propostas, o projeto é encaminhamento aos órgãos setoriais, que analisam os
dados e encaminham o projeto para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPO),
para consolidação.
A SOF/MPO verifica os recursos
disponíveis, as necessidades de financiamento do setor público, as despesas
obrigatórias com pessoal, dívida, atividades de manutenção, etc. e os limites
já estabelecidos na LDO para cada unidade, definindo os valores.
Após a consolidação, a SOF/MPO
encaminha o projeto ao Poder Legislativo (Congresso Nacional) para discussão e
votação.
Qualquer modificação no Projeto pelo
Poder Executivo, depois de encaminhado para o Legislativo, só pode acontecer se
ainda não foi iniciada a votação na Comissão Mista, responsável pela análise do
projeto.
No Congresso Nacional, os deputados e
senadores podem emendar o projeto de lei do orçamento em vários níveis. Pode
haver emendas de bancadas, partidos ou até mesmo de parlamentares
individualmente, mas algumas despesas fixadas pelo Executivo já não podem ser
alteradas, como as despesas pertinentes ao pagamento de juros e encargos da
dívida, amortização, precatórios ou pessoal.
Os parlamentares podem vetar as
despesas e até mesmo remanejar gastos para outros projetos de seu interesse. Os
recursos disponíveis de vetos despesas que não forem alocados ou ficarem sem
despesas correspondentes podem ser usados por créditos especiais ou
suplementares com autorização legislativa.
O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA)
é encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano. Após este prazo, é iniciada a discussão e as
votações parciais na Comissão Mista de Deputados e Senadores encarregada da
apreciação da matéria. O PLOA é votado no Plenário até o final do período
legislativo (15/12).
Após a aprovação no Congresso, o PLOA
segue para sanção ou veto do Presidente em 15 dias úteis. O silêncio
presidencial nos 15 dias importa em sanção tácita (aprovação). Mesmo no caso de
sanção tácita ou no caso de sanção escrita do Presidente da República, a Lei é
publicada. Se a lei não for publicada pelo Presidente da República, cabe ao
Presidente do Congresso fazê-lo em 48 horas, ou seu vice (48h depois, se não
publicada pelo Presidente do Congresso).
Se o projeto de lei for vetado,
parcial ou integralmente, pelo Presidente da República, o texto é encaminhado
ao Presidente do Congresso, expondo-se os motivos do veto. Uma sessão conjunta
do Congresso Nacional delibera sobre o veto em 30 dias, derrubando (se for o
caso) o veto por maioria absoluta. Se derrubado o veto e, ainda assim, não for
promulgada a LOA, cabe ao Presidente do Congresso promulgar a lei em 48 h ou
seu vice, em igual prazo, logo após.
As seguintes ações são vedadas após o início da execução
orçamentária:
·
Início de projetos não incluídos na LOA
·
Despesas ou obrigações maiores que LOA ou créditos
adicionais
·
Operações de crédito maiores que despesas de capital
·
Vinculações de impostos a fundos, órgão, despesa (menos transferências, garantias de créditos, etc.).
·
Abertura de crédito suplementar ou especial sem
autorização legislativa e sem indicação de recursos.
·
Transposição, remanejamento, transferência de recursos de
uma categoria de programação a outra (programas de trabalho).
·
Concessão ou utilização de créditos ilimitados
·
Utilização de recursos dos orçamentos
fiscal e seguridade p/ suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas,
fundos, fundações.
·
Criação de fundos sem autorização legislativa
·
Início de investimento de mais de um ano sem prévia
inclusão no PPA ou lei que autorize (crime de responsabilidade)
CRÉDITOS
ORÇAMENTÁRIOS
O orçamento anual é produto de um
processo de planejamento, que incorpora as intenções e prioridades da
sociedade. Durante a execução da Lei de meios, entretanto, podem ocorrer
situações ou problemas não previstos na fase de sua elaboração. Portanto, há de
criar instrumentos que possibilitem retificar o orçamento durante a sua
execução. Estes mecanismos retificadores são conhecidos como Créditos
Adicionais.
O orçamento, portanto, não deve ser
uma "camisa-de-força" que obriga os administradores a seguirem
exatamente todas as despesas previstas nos programas de trabalho e obedecendo,
ainda, à natureza de despesa. Assim, a Lei nº 4.320/64 permite que sejam
abertas novas dotações para ajustar o orçamento aos objetivos colimados.
Essas alterações na Lei de meios, que
ocorrem ao longo do processo de sua execução, são efetivadas através dos
créditos adicionais que, de acordo com o art. 40 da Lei nº 4.320/64, são
autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei
Orçamentária.
Os créditos adicionais podem ser
classificados, conforme art. 41 da Lei nº 4.320/64, como:
a) suplementares - aqueles destinados
ao reforço de dotação orçamentária já existente;
b) especiais - os destinados a
despesas para as quais não haja dotação específica; e
c) extraordinários - os destinados a
atender despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção interna ou
calamidade pública.
As principais características dos Créditos Adicionais são:
a) os créditos suplementares e
especiais serão autorizados sempre por Lei e abertos por Decreto do Executivo.
O art. 7º, inciso I, da Lei nº 4.320, e a Constituição Federal, através do art.
167, autorizam a inclusão no orçamento de dispositivo que permita ao Executivo
abrir créditos suplementares até determinado limite, que normalmente varia
entre 20 e 25% do total da despesa fixada no orçamento;
b) os créditos especiais, por se
referirem a despesas novas, não gozam dessa facilidade, sendo sempre
autorizados previamente por Lei e abertos por Decreto do Executivo;
c) a abertura dos créditos
suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para
atender à despesa, e será precedida de exposição justificada (art. 43 da Lei nº
4.320/64).
d) os créditos
extraordinários são abertos por Medida Provisória ou Decreto.
e) os recursos de créditos
orçamentários e adicionais do Ministério Público, Poder Judiciário e Poder
Legislativo serão entregues até o dia 20 de cada mês.
f) A despesa c/ pessoal ativo e
inativo não pode exceder os limites em Lei complementar para a União, Estados,
DF, Municípios. Estes limites estão dispostos na Lei de Responsabilidade Fiscal
– LRF, que é a própria Lei Complementar nº 101/00, solicitada na Constituição
Federal.
g) os créditos suplementares por
serem destinados a atender insuficiências no orçamento, com este se confundem,
acompanhando a sua vigência, ou seja, extinguem-se no final do exercício (art.
45 da Lei nº 4.320/64);
h) os créditos especiais e
extraordinários poderão ter vigência até o final do exercício
subseqüente, quando o ato da autorização for promulgado nos últimos quatro
meses do exercício, e reabertos nos limites de seus saldos. Portanto, se
autorizados até 31 de agosto vigerão até o término do exercício; se autorizados
após essa data poderão ser reabertos pelo saldo e vigorarão até o final do
exercício subseqüente;
i) a reabertura de créditos especiais
e extraordinários se fará através de novo Decreto ou MP (extraordinários).
Consideram-se recursos disponíveis
para a abertura de créditos especiais e suplementares:
I - o superávit financeiro apurado em
balanço patrimonial do exercício anterior;
II - os provenientes do excesso de
arrecadação;
III - os resultantes de anulação
parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados
em lei; e
IV - o produto de operações de
créditos autorizadas em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo
realizá-las.
Consoante o art. 43, § 2º, da Lei nº
4.320/64, "entende-se por superávit financeiro a diferença positiva entre
o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos de
créditos adicionais transferidos e as operações de crédito a
eles vinculada". Por exemplo, se o ativo financeiro fosse R$ 100 e
o passivo R$ 80, teríamos um saldo positivo de R$ 20;
se no exercício fossem reabertos R$ 12 de créditos adicionais teríamos que
subtrair esse valor de R$ 20, resultando 8 disponível, se, além disso, houvesse
R$ 5 de operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos, ainda a
realizar teríamos que somá-los aos R$ 8, resultando o superávit financeiro
apurado de R$ 13, valor do recurso disponível líquido;
A concessão de vantagem, criação de
cargos, alteração de carreiras, admissão de pessoal será feita somente se
houver dotação orçamentária suficiente e autorização na LDO (salvo no caso das
empresas públicas e sociedades de economia mista).
Os créditos adicionais são votados
nas duas casas, na forma do regimento comum, por maioria simples. As propostas
de alteração (créditos) devem ser
compatíveis com o PPA, LDO, com a correção de erros e omissões ou relacionadas
com o texto, indicados os recursos (que só podem ser provenientes de anulação
de despesas), excluídas os (as):
·
Dotações de pessoal e encargos
·
Serviço da dívida
·
Transferências constitucionais Estados, Municípios DF.
O Decreto nº 90.313/84 determina em
seu art. 2º que a publicação das autorizações de créditos adicionais serão feitas até 30 de novembro. Na verdade, observa-se que
esse prazo dificilmente é cumprido, em função de situações anormais que ocorrem
dentro do exercício financeiro. A idéia do legislador quando da fixação dessa
data foi a de dar um prazo exeqüível para a execução e controle do
orçamento-programa, mas que em função das injunções políticas e Administrativas
a que estamos sujeitos isso não ocorre.
Bibliografias:
Brasil - Ministério do Planejamento e
Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal. Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.
Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.
Brasil – Senado Federal.Constituição da República Federativa do
Brasil. Brasília, IN, 1988.