ORÇAMENTO-PROGRAMA
Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA
2004
ORÇAMENTO-PROGRAMA
O Orçamento evoluiu ao longo da nossa história, desde o
Orçamento tradicional, com ênfase no gasto, passando pelo Orçamento de Desempenho
até o que denominamos hoje de Orçamento-programa, com ênfase nas realizações.
O Orçamento tradicional era caracterizado apenas por uma simples
planilha contendo uma projeção de receitas e despesas, a serem executadas no
exercício, com a aquisição de bens e serviços públicos. Havia ênfase no gasto,
e não nas realizações que um Governo pretendia executar. Não havia um
planejamento de ações, visando a minimizar ou solucionar um problema do Estado,
como a Educação, a Saúde, etc, com objetivos, propósitos,
programas, custos ou, até mesmo, medidas de desempenho para avaliar estas
ações. Era apenas um documento formal, indicando o que o Governo iria comprar
durante o ano, sem qualquer ligação com um processo de planejamento ou funções
que o Estado deveria desempenhar. Apenas dotava os órgãos de recursos para
pagamentos de materiais ou pessoal, sem se importar com os objetivos econômicos
ou sociais.
No Orçamento de desempenho, houve uma tentativa de se melhorar o
processo orçamentário, buscando-se saber onde o Governo gastava o recurso. Ou
seja, tentou-se, de alguma forma, não apenas projetar receitas e despesas, mas
saber onde se estava gastando e porque se estava gastando o recurso. Em que
pese este orçamento ter representado uma evolução do orçamento tradicional, ainda não poderia
ser considerado um orçamento programa, tendo em vista que lhe faltava uma
característica primordial: a vinculação do orçamento a um sistema de planejamento público.
O Orçamento-programa, criado no Brasil pelo Decreto-Lei nº
200/67, consagrou a integração entre o planejamento e o orçamento público, uma
vez que, com o seu advento, surgiu a necessidade de se planejar as ações, antes
de executar o Orçamento. Era preciso, antes de fixar as despesas ou distribuir
as receitas, saber quais as reais deficiências ou necessidades da população e
categorizar as ações necessárias visando à correção ou minimização dos
problemas. A ênfase no
orçamento-programa eram as realizações, ou seja, interessava o que o
governo realizava.
Orçamento Base
Zero: O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas – EUA e não
representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação
no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos
sobre verbas anteriormente concedidas. No final de cada período orçamentário,
os programas existentes eram tecnicamente “zerados” no seu valor, o que
obrigava os órgãos envolvidos a novas demonstrações de custos e benefícios com
vistas à priorização, concorrendo por verbas programas em fase de execução
avançada com aqueles iniciados no novo período.
A Classificação Funcional Programática representou um grande
avanço na técnica de apresentação orçamentária. Ela permitia a vinculação das
dotações orçamentárias a objetivos de governo. Os
objetivos são viabilizados pelos Programas de Governo. Esse enfoque permite uma
visão de "o que o governo faz", o que tem um significado bastante
diferenciado do enfoque tradicional, que visualiza "o que o governo compra".
Os programas, na classificação funcional-programática, eram
desdobramentos das funções básicas de governo. Faziam a ligação entre os planos
de longo e médio prazos e representam os meios e
instrumentos de ação, organicamente articulados para o cumprimento das funções.
Os programas geralmente representam os produtos finais da ação governamental.
Esse tipo de orçamento é denominado Orçamento-Programa.
No Brasil, o
Orçamento-Programa está estruturado em diversas categorias programáticas, ou
níveis de programação, que representam objetivos da ação governamental em
diversos níveis decisórios.
·
Um rol de funções,
representando objetivos mais gerais: o maior nível de agregação das ações, de
modo a refletir as atribuições permanentes do Governo.
·
Um rol de subfunções, como meios e instrumentos de ações
organicamente articulados para o cumprimento das funções. Uma subfunção agrega
vários programas.
·
Um rol de programas, com
projetos, atividades e operações especiais representando ações específicas,
como subprodutos destes programas.
Em síntese:
·
As funções representam as
áreas de atuação do Governo, divididas em subfunções;
·
Os programas representam
os objetivos que se pretende alcançar e estão articulados às funções e subfunções;
·
Os projetos e atividades
representam os meios de alcançar os objetivos dos programas.
O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de
planejamento e aos objetivos que o governo pretende alcançar. É um plano de
trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos
recursos necessários. A ênfase é nos objetivos a realizar. As características
principais do Orçamento-Programa são:
·
Evolução do orçamento tradicional,
vinculando-o ao planejamento.
·
Melhor controle, identificação das
funções, da situação, das soluções, objetivos, recursos, etc
- ênfase no que se realiza e não no que se gasta.
O Planejamento no Brasil, estruturado pelo Orçamento-Programa,
surgiu concomitantemente ao próprio surgimento do Orçamento-Programa no Decreto-lei nº 200/67. Eram princípios básicos do DL 200/67:
·
Plano geral de Governo;
·
Programas gerais, setoriais e regionais
de duração plurianual;
·
Orçamento-programa anual;
·
Programação financeira de desembolso.
·
Planejamento, coordenação, controle,
descentralização, delegação de competência.
Bibliografias:
Brasil - Ministério do Planejamento e
Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal - Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.
Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.