CONCURSO PÚBLICO

AMOSTRA DE AULAS (EXEMPLOS DE AULAS MINISTRADAS NOS CURSOS PREPARATÓRIOS)

Obs. Para efeito de demonstração, foram colocadas apenas aulas das disciplinas Administração Pública, Administração Financeira e Orçamentária (AFO) e Auditoria.

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

AULA 1 - ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930: DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS.

No Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadro da aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismo moderno no país.

Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento.

No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.

Tendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram, em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reforma administrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.

A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.

O paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bens e serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar a administração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.

Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças no âmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência e competência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecido indevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveu carreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalões superiores da administração através das empresas estatais.

Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teve início, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.

No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos objetivos eram a revitalização e agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.

As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transição democrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, na medida em que favorecera seu crescimento excessivo.

A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem a administração direta.

Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.

O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e da flexibilização da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para as empresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde não havia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é correto afirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que a transição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foi equivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, do processo de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, a transição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, que levou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e a estabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das já existentes.

Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a uma administração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocrática clássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma série de privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Como exemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada à generalização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.

Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamente competentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades, que eles demonstraram desde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômico brasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70, de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90, não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira.

As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, na medida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Franco buscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma nova dimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudança organizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.

Para enfrentar os principais problemas que representam obstáculos à implementação de um aparelho do Estado moderno e eficiente, torna-se necessário definir um modelo conceitual, que distinga os segmentos fundamentais característicos da ação do Estado. A opção pela construção deste modelo tem como principal vantagem permitir a identificação de estratégias específicas para cada segmento de atuação do Estado, evitando a alternativa simplista de proposição de soluções genéricas a problemas que são peculiares dependendo do setor. Entretanto, tem a desvantagem da imperfeição intrínseca dos modelos, que sempre representam uma simplificação da realidade. Estas imperfeições, caracterizadas por eventuais omissões e dificuldades de estabelecimento de limites entre as fronteiras de cada segmento, serão aperfeiçoadas na medida do aprofundamento do debate.

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

AULA 6 - O ORÇAMENTO NA CF: PLANO PLURIANUAL (PPA), LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) E LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA).

O Plano Plurianual (PPA) é uma lei ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado), sob a forma do regimento comum. É válido a partir do ano seguinte ao ano de início do mandato presidencial até um ano depois do fim do mandato (já no próximo governo). O PPA estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital (e outras dela decorrentes) e para os programas de duração continuada.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) também é uma lei ordinária, sendo votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) sob a forma do regimento comum. A LDO estabelece as metas e prioridades do Governo Federal, incluindo as despesas de capital para exercício subseqüente, orienta a elaboração da LOA, dispõe sobre alterações na legislação tributária e, ainda, estabelece a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO pode ser alterada depois de editada e publicada, mas as alterações têm que ser compatíveis com o PPA.

A Lei Orçamentária Anual (LOA), como ambos os dispositivos anteriores, é uma lei ordinária, votada por maioria simples nas duas Casas do Congresso Nacional, sob a forma do regimento comum. Envolve o Orçamento Fiscal e da Seguridade (Administração direta e indireta) dos Poderes da União, fundos, órgãos e entidades, além do Orçamento de Investimento das empresas estatais (empresas com maioria do capital social c/ direito a voto da União). Os orçamentos fiscal e de investimentos têm a função de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo o critério populacional de cada região.
A LOA deve conter demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas, das isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.
A LOA pode conter autorização p/ abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito (e geralmente contém!!!).
A iniciativa de elaboração da LOA é do Poder Executivo, mas a competência legal para apreciação é do Poder Legislativo, mediante votação em ambas as casas do Congresso Nacional.
O início do projeto de lei se dá com o apresentação das propostas orçamentárias elaboradas pelas unidades responsáveis diretamente pela execução do orçamento, apresentando os programas, com suas atividades e projetos, que constarão no Orçamento. Após à apresentação das propostas, o projeto é encaminhamento aos órgãos setoriais, que analisam os dados e encaminham o projeto para a Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPO), para consolidação.
A SOF/MPO verifica os recursos disponíveis, as necessidades de financiamento do setor público, as despesas obrigatórias com pessoal, dívida, atividades de manutenção, etc e os limites já estabelecidos na LDO para cada unidade, definindo os valores.
Após a consolidação, a SOF/MPO encaminha o projeto ao Poder Legislativo (Congresso Nacional) para discussão e votação.
Qualquer modificação no Projeto pelo Poder Executivo, após encaminhado para o Legislativo, só pode acontecer se ainda não foi iniciada a votação na Comissão Mista, responsável pela análise do projeto.
No Congresso Nacional, os deputados e senadores podem emendar o projeto de lei do orçamento em vários níveis. Pode haver emendas de bancadas, partidos ou até mesmo de parlamentares individualmente, mas algumas despesas fixadas pelo Executivo já não podem ser alteradas, como as despesas pertinentes ao pagamento de juros e encargos da dívida, amortização, precatórios ou pessoal.
Os parlamentares podem vetar as despesas e até mesmo remanejar gastos para outros projetos de seu interesse. Os recursos disponíveis de vetos despesas que não forem alocados ou ficarem sem despesas correspondentes podem ser usados por créditos especiais ou suplementares com autorização legislativa.
O Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) é encaminhado ao Legislativo até o dia 31 de agosto de cada ano. Após este prazo, é iniciada a discussão e as votações parciais na Comissão Mista de Deputados e Senadores encarregada da apreciação da matéria. O PLOA é votado no Plenário até o final do período legislativo (15/12).
Após a aprovação no Congresso, o PLOA segue para sanção ou veto do Presidente em 15 dias úteis. O silêncio presidencial nos 15 dias importa em sanção tácita (aprovação). Mesmo no caso de sanção tácita ou no caso de sanção escrita do Presidente da República, a Lei é publicada. Se a lei não for publicada pelo Presidente da República, cabe ao Presidente do Congresso fazê-lo em 48 horas , ou seu vice (48h depois, se não publicada pelo Presidente do Congresso).
Se o projeto de lei for vetado, parcial ou integralmente, pelo Presidente da República, o texto é encaminhado ao Presidente do Congresso, expondo-se os motivos do veto. Uma sessão conjunta do Congresso Nacional delibera sobre o veto em 30 dias, derrubando (se for o caso) o veto por maioria absoluta. Se derrubado o veto e, ainda assim, não for promulgada a LOA, cabe ao Presidente do Congresso promulgar a lei em 48 h ou seu vice, em igual prazo, logo após.
As seguintes ações são vedadas após o início da execução orçamentária:
• Início de projetos não incluídos na LOA
• Despesas ou obrigações maiores que LOA ou créditos adicionais
• Operações de crédito maiores que despesas de capital
• Vinculações de impostos a fundos, órgão, despesa (menos transferências, garantias de créditos, etc).
• Abertura de crédito suplementar ou especial sem autorização legislativa e sem indicação de recursos.
• Transposição, remanejamento, transferência de recursos de uma categoria de programação a outra (programas de trabalho).
• Concessão ou utilização de créditos ilimitados
• Utilização de recursos dos orçamentos fiscal e seguridade p/ suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundos, fundações.
• Criação de fundos sem autorização legislativa
• Início de investimento de mais de um ano sem prévia inclusão no PPA ou lei que autorize (crime de responsabilidade)

AUDITORIA

AULA 7 - EXECUÇÃO DA AUDITORIA. TÉCNICAS E PROCEDIMENTOS: EXAME DOCUMENTAL, INSPEÇÃO FÍSICA, CONFERÊNCIA DE CÁLCULOS, OBSERVAÇÃO, ENTREVISTA, CIRCULARIZAÇÃO, CONCILIAÇÕES, ANÁLISE DE CONTAS CONTÁBEIS, REVISÃO ANALÍTICA.

Execução é a fase da auditoria na qual a equipe utiliza as técnicas previstas na Matriz de Planejamento e verifica os itens da Matriz de Procedimentos em busca de achados de auditoria.

O auditor interno deve documentar seu planejamento e preparar, por escrito, o programa de trabalho, detalhando o que for necessário à compreensão dos procedimentos que serão aplicados, em termos de natureza, oportunidade e extensão.

Os programas de trabalho, estruturados de forma a servir como guia e meio de controle, devem ser revisados e ou atualizados quando necessário.

O auditor deve obter, analisar, interpretar e documentar as informações físicas, contábeis, financeiras e operacionais para dar suporte aos resultados de seu trabalho.

O processo de avaliação das informações contábeis compreende:

a) a obtenção de informações sobre todos os assuntos relacionados com os objetivos e alcance da auditoria. As informações devem ser suficientes, adequadas, relevantes e úteis no fornecimento de evidências às conclusões e recomendações da auditoria interna:
b) a aplicação dos procedimentos de auditoria interna, incluindo os testes e técnicas de amostragem, e, onde praticável, deve ser definida antecipadamente e ampliada ou alterada se as circunstâncias assim o exigirem.

O auditor deve adotar procedimentos adequados para assegurar-se que todas as contingências ativas e passivas relevantes decorrentes de processos judiciais, reivindicações e reclamações, bem como de lançamentos de tributos e de contribuições em disputa, foram identificadas e são do conhecimento da administração da Entidade.

O auditor deve documentar, através de papéis de trabalho, todos os elementos significativos dos exames realizados, que evidenciem ter sido a auditoria interna executada de acordo com as normas aplicáveis.

Os papéis de trabalho devem ter abrangência e grau de detalhe suficiente para propiciarem a compreensão do planejamento, da natureza, oportunidade e extensão dos procedimentos de auditoria interna a serem aplicados, bem como do julgamento exercido e do suporte das conclusões alcançadas.

Os papéis de trabalho devem ser elaborados, organizados e arquivados de forma sistemática e racional. Ao utilizar análises, demonstrações ou quaisquer outros documentos, o auditor interno deve certificar-se de sua exatidão, sempre que integrá-los aos seus papéis de trabalho.

A requisição de documentos e informações, durante a auditoria – planejamento, execução e relatório, deve fixar prazo para seu atendimento, estabelecido, sempre que possível e desde que não comprometa o prazo de execução, em comum acordo com o auditado. A mencionada requisição será formalizada por meio de ofício de requisição, datado e numerado seqüencialmente, tomando-se como referência o modelo constante do Anexo VII.

O ofício de requisição deve ser entregue mediante atestado de recebimento na segunda via, a qual se constituirá em papel de trabalho da auditoria.

Os documentos fornecidos pelo auditado devem identificar quem os elaborou ou forneceu e a fonte da informação, além de estarem legíveis, datados e assinados. A equipe de auditoria deverá identificar os documentos recebidos, correlacionando-os ao item do ofício de requisição a que se referem.

O primeiro ofício de requisição da fase de execução deve ser entregue na reunião de apresentação.

Sempre que possível, de forma a agilizar os trabalhos e garantir a disponibilização dos documentos e condições retromencionado no início da execução da auditoria, o primeiro ofício de requisição da fase de execução deve ser encaminhado via fax, e-mail ou pessoalmente com antecedência, sendo o original entregue, quando não o já tiver sido, na reunião de apresentação.

Durante a fase de execução, a equipe de auditoria deve utilizar as técnicas previstas na Matriz de Planejamento e aplicar os itens da Matriz de Procedimentos em busca de achados de auditoria.

A Matriz de Planejamento e a Matriz de Procedimentos são instrumentos para a consecução do objetivo da auditoria, sendo passíveis de mudanças durante a realização dos trabalhos, caso ocorram situações inesperadas. Eventuais alterações na Matriz de Planejamento implicarão mudanças na Matriz de Procedimentos. A inclusão de novos procedimentos pode não implicar mudanças na Matriz de Planejamento.

As alterações, porventura ocorridas, devem ser submetidas pessoalmente, por telefone, por fax ou via e-mail ao supervisor para aprovação e serão registradas no Formulário de Verificação da Equipe de Auditoria e Formulário de Controle de Qualidade de Auditoria – Supervisor.

Situação encontrada é a situação existente, identificada e documentada durante a fase de execução da auditoria.
Os procedimentos de Auditoria (PA) estão contidos em documento que contém as instruções gerais e os itens de verificação a serem utilizados na execução em auditorias em áreas específicas. Na fase de planejamento, a equipe deve preencher a Matriz de Procedimentos utilizando como fonte principal os PA existentes, tendo em conta o escopo da auditoria e as questões da Matriz de Planejamento.

Técnicas de auditoria – Formas ou maneiras utilizadas na aplicação dos procedimentos de auditoria com vistas à obtenção de diferentes tipos de evidências ou ao tratamento de informações. As técnicas mais usualmente utilizadas são:
• Exame documental – uma das técnicas mais utilizadas no âmbito do setor público, sendo muitas vezes, por falta de conhecimento daqueles que executam o trabalho, confundida com a própria auditoria; no exame documental, a equipe deverá observar se as transações realizadas estão devidamente documentadas, se a documentação que suporta a operação contém indícios de inidoneidade, se a transação e a documentação suporte foram por pessoas responsáveis e se a operação realizada é adequada em função das atividades do órgão/entidade;
• Inspeção física – constatação “in loco”, que deverá fornecer à equipe a certeza da existência, ou não, do objeto ou item verificado;
• Conferência de cálculos – objetiva a conferência das operações que envolvam cálculos; na aplicação da técnica, a equipe não deve se limitar a conferir os cálculos realizados por terceiros, fazendo-se necessária a efetivação de cálculos próprios, que serão comparados, ao final, com aqueles apresentados pelo auditado;
• Observação – consiste em olhar como um determinado processo ou procedimento está sendo executado por outros;
• Entrevista – consiste na elaboração de perguntas objetivando a obtenção de respostas para quesitos previamente definidos;
• Circularização – consiste na confirmação, junto a terceiros, de fatos alegados pela entidade; no planejamento dos trabalhos, a equipe deve considerar as partes externas que podem ser secularizadas e os objetivos de auditoria que poderão ser satisfeitos pela circularização;
• Conciliações – objetiva verificar a compatibilidade entre o saldo das contas sintéticas com aqueles das contas analíticas, ou ainda o confronto dos registros mantidos pela entidade com elementos recebidos de fontes externas;
• Análise de contas contábeis – objetiva examinar as transações que geraram lançamentos em determinada conta contábil; essa técnica parte dos lançamentos contábeis para a identificação dos fatos e documentos que o suportam; as contas são selecionadas em função do objetivo geral e da sensibilidade da equipe;
• Revisão analítica – objetiva verificar o comportamento de valores significativos, mediante índices, quocientes, quantidades absolutas ou outros meios, com vistas à identificação de situações ou tendências atípicas. Na aplicação dos procedimentos de revisão analítica, o auditor deve considerar:
a) O objetivo dos procedimentos e o grau de confiabilidade dos resultados alcançáveis;
b) A natureza do órgão/entidade e o conhecimento adquirido nas auditorias anteriores;
c) A disponibilidade de informações, sua relevância, confiabilidade e comparabilidade.